Le contrôle des actes budgétaires des EPLE

19 septembre 2024

 - 20 septembre 2024

17 octobre 2024

 - 18 octobre 2024

En bref

L’acte budgétaire d’un EPLE est un élément de traduction de la politique financière de la collectivité ; c’est aussi un outil de mise en oeuvre du projet d’établissement. Sa cohérence, sa sincérité, son exactitude et sa fidélité à la convention de partenariat sont donc essentiels. La formation donne aux agent·e·s les moyens de contrôler les documents budgétaires.

Formateur référent : Laure AUDEGUY

Objectifs

  • S’approprier les concepts et le vocabulaire de base en matière de finances publiques
  • Formaliser les instructions de la collectivité territoriale dans le cadre de l’autonomie financière des EPLE
  • Maîtriser les procédures de vote et d’arrêt du budget
  • Comprendre le processus d’élaboration et d’exécution du budget
  • Identifier les points sur lesquels doit porter le contrôle
  • Engager un dialogue de gestion avec les EPLE

Programme

  • Principes fondamentaux : actes de l’EPLE, acteurs de la gestion financière de l’EPLE et autorités de tutelle
  • Présentation générale du budget d’un EPLE
  • Élaboration du budget : services généraux, services spéciaux, deuxième section
  • Vote du budget et calendrier de transmission des actes
  • Contrôle du budget : pièces, recettes et dépenses, équilibres budgétaires, instructions de la collectivité
  • Arrêt du budget : accord, règlement conjoint, saisine de la Chambre régionale des comptes
  • Étapes de l’exécution budgétaire et décisions budgétaires modificatives

Point fort

  • Méthode de contrôle, études de cas et exercices à partir de documents authentiques

Inscription

Claire Labrousse

Responsable administrative

Public

Agent·e·s des directions de l’éducation chargés du contrôle des actes budgétaires des EPLE

Nos autres formations

4 avril 2024

 - 5 avril 2024

Questions réponses

L’un des établissements du Département lors de la présentation du budget a passé 2 votes : l’un pour la répartition des crédits, accepté à l’unanimité ; l’autre pour la dotation allouée par le conseil général qui obtient un refus du conseil d’administration. Tout d’abord, est-il possible de procéder ainsi ? Ensuite, devons-nous bien considérer que le budget n’a pas été adopté et procéder au règlement conjoint ? Si oui, pouvons-nous revoir la répartition des crédits bien qu’elle ait été adoptée par le conseil d’administration ?

La dotation globale de fonctionnement des EPLE relève exclusivement de l’assemblée délibérante de la collectivité de rattachement qui la détermine dans les conditions fixées à l’article L.421-11 du code de l’éducation. Le vote du conseil d’administration ne peut donc porter en tout état de cause que sur la répartition des crédits ouverts. Précisons en outre que si les crédits ouverts s’apprécient au niveau du service pour les membres du conseil d’administration de l’EPLE, le vote du budget par le conseil d’administration, lui, reste global. Il ne peut donc y avoir qu’un seul vote pour un budget. Seul, l’existence d’un budget annexe entraîne un second vote. Selon nous, il vous appartient de demander à l’EPLE quel vote il entend faire prévaloir auprès des autorités de contrôle. Dans le cas où ce serait le vote « non », et quelle que soit la motivation de ce vote, il vous appartiendra de procéder au règlement conjoint du budget en liaison avec l’autorité académique.

Le Département s’est récemment opposé à plusieurs décisions budgétaires modificatives procédant à des prélèvements sur fonds de roulement. Selon les cas, l’autorité académique partage ou non l’avis du Département. Le désaccord entre les 2 autorités de contrôle a ainsi été arbitré récemment par le préfet après avis de la chambre régionale des comptes. Celle-ci ne s’est pas prononcée sur le fond mais sur la forme, considérant que le désaccord du Département doit faire l’objet d’un vote, soit par l’assemblée départementale, soit par la commission permanente. Afin de régulariser le contrôle du Département, il est donc décidé de soumettre au vote les cas de désaccords. Il y a 2 types de désaccord et l’article L 421.11 du code de l’éducation utilise indifféremment ce terme pour 2 situations : l’opposition d’une des autorités de contrôle sur l’acte budgétaire du collège, l’opposition entre les deux autorités de contrôle (l’une considère l’acte budgétaire comme bon, l’autre pas). Aussi, je souhaiterais savoir : si le vote exigé du Département doit concerner l’acte budgétaire du collège et/ou le conflit avec l’autre autorité de contrôle qui est l’autorité académique ? quelle est la portée du vote : outre la manifestation de son désaccord motivé, le Département doit-il également faire voter le règlement conjoint qu’il propose ? est-ce que le vote est nécessaire lorsque les 2 autorités de contrôles sont d’accord pour s’opposer à un acte budgétaire d’un collège ?

Pour commencer, citons l’instruction M9.6, reprenant les articles L421-11 et L421-12 du code de l’éducation : « Les décisions budgétaires modificatives sont exécutoires dans un délai de 15 jours après la dernière date de réception par les deux autorités de tutelles et, comme pour le budget, sauf si l’une d’entre elles a fait connaître son désaccord motivé dans ce délai. » Il s’ensuit, comme première conséquence, que sauf désaccord de l’une ou des deux autorités de tutelle, budgets ou décisions modificatives deviennent exécutoires à l’expiration du délai sans que la collectivité de rattachement n’ait à délibérer. Il en va tout autrement en cas de désaccord avec l’EPLE. En effet, ce désaccord, motivé, conduira à un nouvel acte budgétaire venant se substituer à celui de l’EPLE. Il sera pris, soit conjointement par les deux autorités de tutelle, soit, en cas de désaccord entre elles, par le préfet, la Chambre régionale des comptes (CRC) obligatoirement sollicitée ayant donné un avis. Il y a lieu à cet égard de bien considérer l’article L421-13 en son alinéa IV qui circonscrit en matière de décisions à portée budgétaire les délégations possibles de l’assemblée délibérante à son bureau. Selon nous, la décision de refus prise par la collectivité et sa motivation (au travers de sa délibération) porte sur le désaccord avec l’EPLE et non pas avec l’autorité académique. Faire voter un règlement conjoint, qui ne pourrait, en tout état de cause, qu’être une proposition de règlement conjoint adressée au préfet en la circonstance, perd tout intérêt puisque, précisément, c’est parce que vous ne pouvez produire un règlement conjoint que le préfet, se substituant à son tour aux deux autorités de tutelle, sera amené à prendre une décision en propre. C’est au vu de la délibération de la collectivité et de la décision prise par l’autorité académique, non concordantes, que le préfet, disposant de surcroît de l’avis de la CRC, arbitrera et « règlera » la décision budgétaire modificative (le préfet n’étant pas tenu de suivre l’avis de la CRC). Toujours selon nous, pour les raisons expliquées plus haut, et alors même que les deux autorités de tutelles seraient d’accord pour régler conjointement la décision modificative budgétaire contestée, il y a lieu de faire délibérer l’assemblée délibérante de la collectivité (ou son bureau en cas de délégation) car cette décision est productive d’un nouvel acte budgétaire venant se substituer à celui de l’EPLE.

Suite à la formation, je me permets de vous interroger sur le budget d’un collège appartenant à une cité mixte dont le Département est la collectivité pilote. Le collège reverse l’intégralité des recettes familles au budget du lycée. De même, dans les services généraux, à part l’AP et les subventions fléchées type mobilier et entretien du patrimoine, il n’y a pas d’éléments. Tout est mis du côté du lycée. Peut-on « rejeter » le budget pour non sincérité et impossibilité de contrôle, notamment de l’application des préconisations en matière de viabilisation ? Notez que le gestionnaire nous a transmis par mail le budget du lycée.

Après étude des documents transmis, il apparaît que la convention cadre Département-Région qui désigne le Département comme collectivité pilote, précise la répartition des parts de DGF vers les 2 EPLE comme suit : Versées par le Département : part de la DGF concernant la viabilisation et l’entretien du lycée + part de la DGF concernant la viabilisation et l’entretien du collège + part de la DGF concernant les dépenses pédagogiques et administratives du collège Versée par la Région : part de la DGF concernant les dépenses pédagogiques et administratives du lycée La convention ne précise pas quel est l’EPLE destinataire de ces versements (elle dit « la cité mixte »). Elle ne précise pas non plus quel est l’EPLE « pilote », c’est à dire support budgétaire de la cité mixte. Aujourd’hui, il s’agit du lycée soit par convention ancienne entre les 2 établissements, soit plus vraisemblablement par un héritage historique. Voici nos observations : Dans la mesure où tous les élèves sont hébergés dans les mêmes conditions et au même endroit, il ne peut exister qu’un seul SRH gérant globalement toutes les charges du service. Cela implique (cf. M.9.6 12131 et 12132, pages 43 et 44) que chaque EPLE constate ces recettes (ce qui est le cas) et que l’EPLE « hébergé » en reverse la globalité à l’EPLE « hébergeant » (ce qui est aussi le cas). Ce mode de fonctionnement a une double conséquence sur le « résultat partiel » (produits nets – charges nettes) de chaque SRH : il est automatiquement nul pour l’EPLE « hébergé » ; il est soit excédentaire, soit déficitaire pour l’EPLE gestionnaire du SRH. Il serait excessif d’affirmer que le fonds de roulement du collège est tronqué : cette règle s’applique pour tous les modes de fonctionnement des cuisines centrales, où c’est logiquement la structure gestionnaire du service qui voit son fonds de roulement affecté par les risques de l’exploitation. Le mode de budgétisation par transfert de charges pas ou peu individualisables est classiquement utilisé dans toutes les cités mixtes et il semble difficile d’y échapper ici. Votre problème réside dans l’absence de lisibilité des répartitions (en termes de viabilisation et d’entretien notamment) par manque d’information globale sur les dépenses de la cité mixte dans son ensemble (sauf envoi « à l’amiable » par mail du budget du lycée par le gestionnaire). La seule réponse à cette préoccupation légitime serait que le Département devienne autorité de contrôle des 2 EPLE de la cité mixte. Voici maintenant nos préconisations pour l’avenir : Modifier (ou compléter) la convention cadre en désignant le Département autorité de contrôle (budget/DBM/compte financier) pour les 2 EPLE de la cité mixte : il conviendrait ensuite de contacter le rectorat pour modification de paramètres sur DEMACT. Cela permettrait logiquement à la collectivité pilote d’avoir la main sur l’examen et le contrôle globale de l’affectation des charges et des produits. Revenir sur la désignation de l’EPLE support budgétaire en préconisant que ce soit le collège (effectifs doubles tant en externat que pour le SRH !) ce qui simplifierait l’élaboration et la lecture des 2 budgets en supprimant les participations entre établissements. On aboutirait alors au schéma suivant : le lycée reçoit de la Région la part « pédago adm » : il la répartit ; le collège reçoit du Département les 2 parts « viab entretien » + sa part « pédago adm » et répartit le tout (plus de reversement au lycée). Pour le SRH, on inverse : c’est logiquement le collège qui devient également gestionnaire. Bien noter qu’il ne peut s’agir là que d’une préconisation et que la décision ne peut être prise que par l’accord des conseils d’administration des deux EPLE composant la cité mixte (plus facile si un seul chef d’établissement).

Je souhaiterais savoir si les DBM pour information étaient obligatoirement transmissibles aux autorités de contrôle. Un EPLE affirmant le contraire, ne veut pas me transmettre ces DBM pour information. Comment interprétez-vous l’article L 421-14-III du code de l’éducation : « L’autorité académique et la collectivité de rattachement sont informées régulièrement de la situation financière de l’établissement ainsi que préalablement à la passation de toute convention à incidence financière. » ?

Il y a lieu de distinguer le virement à l’intérieur d’un même service qui n’a pas le statut de DBM mais constitue une décision de l’ordonnateur. Le chef d’établissement peut décider de virer des crédits ouverts d’un domaine à un autre, d’une activité à une autre ou d’un compte à un autre, le montant total du service n’est pas affecté. Les DBM sont des modifications qui impactent le montant total d’un service. Les DBM non soumises au vote du conseil d’administration s’imposent principalement pour des ressources nouvelles spécifiques, la re-constatation des produits scolaires et les dotations aux amortissements non prévues au budget initial. Ces modifications sont immédiatement exécutoires.Aux termes de l’article R421-60 code de l’éducation, le chef d’établissement informe la commission permanente et rend compte au conseil d’administration de ces modifications apportées sans vote. Il n’y a donc pas d’obligation de transmission aux autorités de tutelle pour ce type de décision modificative. Mais il y a lieu de considérer qu’une DBM ultérieure, assortie d’un vote du conseil d’administration cette fois, enregistrera les modifications intervenues entretemps non soumise à délibération. L’alinéa III de l’article L.421-14 doit être regardé comme un attribut « naturel » des autorités de tutelle de l’EPLE. Cet article, qui relève de la partie législative du code de l’éducation, donne toute la mesure des contrôles financiers que peuvent opérer les autorités de tutelle, es qualité. L’article, s’il impose la transmission aux autorités de tutelle des conventions à incidence financière avant qu’elles ne soient soumises au conseil d’administration de l’EPLE, ne précise pas, par contre, les modalités de cette « information régulière sur la situation financière » de l’établissement. Il revient donc aux autorités de tutelle de définir les modalités de cette information qui doit être « régulière ».Ce peut être en tout état de cause la transmission à période fixe de la « situation des dépenses engagées », certifiée par l’ordonnateur, ou bien encore la transmission, toujours à période fixe, de la « balance des comptes » certifiée par l’agent comptable. C’est donc dans le cadre de « cette information financière régulière » que les autorités de tutelle peuvent avoir connaissance des nouvelles ouvertures de crédit consécutives à une DBM sans vote ou bien, comme il a été dit plus haut, lors de la transmission ultérieure d’une DBM avec vote.

Suite à la formation sur le contrôle des actes budgétaires des EPLE, j’aurais une question au sujet des voyages scolaires. Y-a-t-il une base réglementaire qui n’autorise pas la prise en charge de la part accompagnateur par la DGF ? Nous voudrions savoir sur quoi nous baser en cas de règlement conjoint.

La circulaire ministérielle relative aux sorties et voyages scolaires n°2011-117 du 3-8-2011 est venue préciser le mode de financement des frais occasionnés par les accompagnateurs de voyages scolaires. Cette circulaire rappelle que « les sorties et voyages scolaires participent à la mission éducative des établissements d’enseignement du second degré ». Elle précise aussi que « les accompagnateurs, y compris les bénévoles, exercent une mission au service de l’établissement et n’ont donc pas à supporter le coût d’un séjour constituant une activité prolongeant une action d’enseignement. Les frais engendrés par le séjour des accompagnateurs sont liés à des déplacements qui font l’objet d’un ordre de mission émanant du chef d’établissement. » En conséquence, ce ne sont ni des dépenses de rémunération, ni des dépenses pédagogiques, mais des dépenses de fonctionnement de l’établissement dont le financement lui incombe. Parmi les sources de financement des voyages scolaires, la circulaire mentionne, s’agissant de l’EPLE : «les ressources propres de l’établissement : un établissement peut financer sur ses ressources propres ou en mobilisant le fonds de roulement, avec l’accord du conseil d’administration, tout ou partie des dépenses engendrées par un déplacement».

Je m’interroge sur la possibilité de régler une DBM par règlement conjoint. Est-ce possible ? J’ai souvenir d’anciens imprimés utilisés par les collèges pour leurs DBM (imprimés datant déjà d’un certain nombre d’années) qui donnaient cette possibilité aux autorités de contrôle. Pourtant, je ne vois aucune information claire et précise dans l’instruction codificatrice M9.6.

Budgets et modifications budgétaires (DBM) constituent, en droit budgétaire, les « actes budgétaires ». L’instruction M9.6 ne fait que reprendre – c’est une « instruction » – les textes d’origine législative ou règlementaire applicables aux EPLE en matière de gestion budgétaire et comptable. L’instruction M9.6, en son § 1235 – modification du budget – distingue, selon leur objet, les modifications qui sont soumises au vote du conseil d’administration de l’EPLE et celles qui ne le sont pas. Lorsque les modifications budgétaires sont soumises aux votes du conseil d’administration, la procédure de contrôle rejoint la procédure de contrôle du budget lui-même, avec cependant quelques différences quant aux délais de transmission notamment. C’est le principe juridique du « parallélisme des formes » : un acte pris dans le cadre d’une procédure ne peut être modifié qu’en suivant la même procédure (sous réserve de quelques différences). En tout état de cause, les DBM soumises au vote du conseil d’administration peuvent donc faire l’objet d’un règlement conjoint en cas de désaccord d’une (ou des) autorité(s) de contrôle. Le § 1236 de l’instruction M9.6 décrit la procédure de contrôle des actes budgétaires.

Nous avons reçu les budgets des EPLE et pour près de la moitié d’entre eux, la rubrique « FDR estimé » de la pièce B1.3 n’est pas renseignée : cette information n’est-elle pas obligatoire ? A défaut, peut-on la réclamer à posteriori ?

Le projet de budget doit faire figurer le montant prévisionnel estimé du fonds de roulement en fin d’exercice. Il est un élément indispensable d’appréciation de la soutenabilité budgétaire. Nombre d’établissements dont le fonds de roulement prévisionnel n’est pas impacté lors de l’établissement du budget prévisionnel, ne renseignent pas le document B1.3. Il y a lieu de rappeler que cette information est obligatoire. En tout état de cause, vous pouvez demander communication du fonds de roulement prévisionnel estimé lors de l’établissement du projet de budget approuvé par le conseil d’administration.

Je souhaitais avoir votre avis au sujet de la notification d’un règlement conjoint aux EPLE qui n’ont pas respecté les directives du Conseil départemental relatives aux tarifs des commensaux du service de restauration et d’hébergement pour l’élaboration de leur budget. En effet, cette année, notre collectivité a décidé d’imposer un tarif plancher aux EPLE pour les commensaux. Il a pris une délibération en ce sens.
Lors du contrôle des budgets, notre collectivité a pu constater que les tarifs demandés n’avaient pas été appliqués et retranscrits dans le budget. En conséquence, notre collectivité a demandé un règlement conjoint du budget au motif de non-respect des instructions de la collectivité en matière de tarifs de restauration. Pensez-vous que cette procédure ne s’appliquait pas dans ce cas de figure ?

La loi du 13 août 2004 a, sans équivoque possible, transféré à la collectivité de rattachement la compétence de la restauration. Il vous appartient donc de prendre toute décision financière relative au fonctionnement de ce service public local. En agissant de la sorte, c’est-à-dire en ne respectant pas les tarifs votés par votre assemblée délibérante, objet de vos instructions (dans ce cas il s’agit de véritables instructions et non de préconisations), l’EPLE s’est attribué une compétence qu’il ne saurait avoir. Le règlement conjoint du budget par les autorités de tutelle est la conséquence juridique logique de cette compétence usurpée.

Je vous sollicite concernant le contrôle des budgets car les avis divergent au sujet des validations et règlements conjoints. Il s’avère que la politique au sein de ma collectivité est plus favorable à procéder au règlement conjoint des budgets votés hors délai que des inscriptions erronées de DGF notifiée. La démarche retenue est de dire qu’à partir du moment où l’écriture erronée inscrite au budget prévisionnel peut être modifiée par décision budgétaire modificatrice (information ou vote) ou décision de l’ordonnateur, la validation du budget avec observation demandant les modifications au premier conseil d’administration de l’année suffit. Pouvez-vous me dire quelle(s) conséquence(s) et responsabilité(s) y-a-t-il pour la collectivité de rattachement à valider des budgets avec observation des erreurs au lieu de procéder au règlement conjoint ? Nous observons des budgets où le manque de sincérité est évident sur les inscriptions de viabilisation (le Département ayant procédé à une réfaction des excédents de viabilisation des années précédentes en invitant les EPLE à prendre sur leur fonds de roulement une partie des dépenses). La validation de ces budgets n’engage-t-elle pas la responsabilité de la collectivité de rattachement en cas de refus de dotation complémentaire pour la viabilisation ?

Dans le cas d’un budget voté hors délai – que ce budget soit « juste » ou non du point de vue des autorités de contrôle – le Code de l’éducation (art. L421-11, § e) ne prévoit qu’une suite à donner : le règlement conjoint. Ce règlement conjoint doit être compris comme une substitution des autorités de contrôle au conseil d’administration, celui-ci étant dessaisi de son pouvoir de délibérer. L’invitation faite à l’établissement de procéder par DBM à une rectification lors d’un prochain conseil d’administration n’a aucune valeur juridique. En effet, en matière financière, le conseil d’administration de l’EPLE dispose d’une compétence exclusive. Vous ne pourriez, au seul motif du non-respect de vos observations, procéder au règlement conjoint de la DBM présentée si l’établissement ne tenait pas compte desdites observations. Par ailleurs, l’insincérité budgétaire, à la condition qu’elle soit établie, est une cause de règlement conjoint. Les autorités de contrôle, comme indiqué précédemment, sont alors substituées au conseil d’administration pour régler le budget conjointement.

Le Département donne une dotation de fonctionnement en préconisant un taux moyen à l’élève pour le service AP de l’ordre de 45 € et une sincérité dans les inscriptions budgétaires pour le service ALO.

Les collèges répartissent la dotation de fonctionnement en affectant un montant à l’AP (certains mettent rigoureusement 45 € par élève, d’autres moins) sans remarque de notre part (autonomie de l’EPLE). Par contre, et pour la première fois, un collège a mis l’intégralité de la dotation 2018 sur le service ALO (et donc rien sur le service AP), en arguant que la dotation est en baisse et qu’en étant sincère, la dotation couvre juste le service ALO. De plus, le collège effectue un prélèvement de 45 000 € sur le service AP. Questions : un collège peut-il répartir ainsi la dotation versée par le Département, sachant que nous préconisons (donc n’imposons pas) une répartition entre les services AP et ALO ;
quelle réponse peut-on lui apporter, sachant que nous avons tenu compte de son fonds de roulement ?

Concernant la notification de la DGF : vous êtes légitimes à calculer la DGF en distinguant les dépenses de nature pédagogiques et les dépenses de nature patrimoniales mais vous ne pouvez en aucun cas en faire une règle ni même une recommandation pour la répartition budgétaire qui demeure une prérogative du CA. C’est le fondement même de l’autonomie de l’EPLE. De ce point de vue, les mentions de AP et ALO dans la notification de la DGF devraient être proscrites. Concernant le contrôle du budget, il vous appartient, conjointement avec l’autorité académique, de vérifier la sincérité du budget. Elle s’entend à 2 niveaux : juste estimation des ressources et donc, éventuellement, possibilité de prélèvement sur fonds de roulement ; juste estimation des dépenses (dans le cas présent, juger que la prévision des charges d’ALO est, ou n’est pas, indiscutablement surestimée par le collège).Dans la mesure où vous dites tenir compte, entre autres critères, du montant des fonds de roulement dans le calcul de la DGF, il serait normal qu’un collège doté d’un fonds de roulement « confortable » puisse se retrouver attributaire d’une DGF à tel point minorée qu’elle ne pourrait financer que la part ALO et, par conséquent, le contraindre à autofinancer intégralement AP. Cette situation ne serait dans ce cas de figure ni illégale, ni illogique, ni critiquable en soi. En résumé, 2 voies possibles : Si votre analyse d’ALO montre une surestimation évidente, vous pouvez procéder à un règlement conjoint ; Si votre analyse ne montre pas de surestimation significative d’ALO et si les fonds de roulement sont « suffisants » (selon vos critères) rien ne justifie des remarques à l’égard de l’EPLE et, a fortiori, un règlement conjoint. Il va de soi que l’EPLE joue certainement sur l’effet d’affichage de cette présentation de budget. Elle pourrait se révéler gênante pour le Département. C’est un des effets négatifs (et il y en a d’autres) du choix de « critériser » les fonds de roulement dans le calcul des dotations de fonctionnement. Nous le déconseillons lors de nos formations sur la DGF.