Entraînement au contrôle des budgets – Pratique du contrôle et du règlement conjoint

Un collège a présenté une DBM pour vote afin d’augmenter de 500 € environ l’activité « dégradation ».
Le rectorat demande un règlement conjoint au motif que :

• C’est une DBM pour information qui doit être faite, la ligne de crédit ayant déjà été ouverte au budget.
• La re-constatation des produits scolaires prévus au budget initial s’effectue par une DBM pour info avec exécution immédiate de la modification.

Pour ma part, je pense qu’une DBM pour vote doit bien être réalisée. Pourriez-vous m’éclairer ?

Les décisions budgétaires modificatives du budget des EPLE (DBM) font l’objet de 2 procédures différentes selon le type de financement des ouvertures de crédit concernées.

Les DBM pour information (codifiées 21 et suivantes) regroupent les modifications apportées aux crédits ouverts sur les différents services du budget initial dans les cas de figure suivants :

• Subventions spécifiques (ou affectées) de collectivités publiques qui en ont fléché expressément l’utilisation.
• Subventions au titre de la taxe d’apprentissage dans le cadre d’une utilisation encadrée par la réglementation.
• Modifications automatiques des crédits ouverts du SRH résultant des variations d’effectifs constatés des usagers du service par rapport au budget initial (principe du crédit évaluatif ou prévisionnel).
• Éventuellement, quelques opérations « pour ordre » (sans effet financier).

Les DBM pour vote concernent toutes les autres modifications des crédits ouverts des différents services (principe du parallélisme des formes) et regroupent principalement :

• Les transferts de crédit entre services codifiées 31
• Les prélévements sur fonds de roulement codifiés 32
• L’utilisation de ressources nouvelles non affectées codifiés 33
• Des opérations « pour ordre « .

Ainsi, l’excédent de versement des familles pour financer les dégradations du service AP fera normalement l’objet d’une DBM 33 soumise au vote du conseil d’administration.

Dans un des budgets reçus, il manque 7 200 € de DGF.
Le comptable dit qu’il n’est pas nécessaire de faire un règlement conjoint et que le budget sera rectifié ensuite. Est-ce acceptable ?

Inscrire une DGF erronée est une erreur importante qui entraine un règlement conjoint car il s’agit d’une atteinte aux principes de sincérité et d’universalité.
En outre, dans votre cas, le collège est privé de 7 200€ de recettes et les montants inscrits en recettes n’ont donc pas été vérifiés !
Nous ne pouvons que vous conseiller l’application ferme de la règle.

L’un des établissements du Département lors de la présentation du budget a passé 2 votes : l’un pour la répartition des crédits, accepté à l’unanimité ; l’autre pour la dotation allouée par le conseil général qui obtient un refus du conseil d’administration. Tout d’abord, est-il possible de procéder ainsi ? Ensuite, devons-nous bien considérer que le budget n’a pas été adopté et procéder au règlement conjoint ? Si oui, pouvons-nous revoir la répartition des crédits bien qu’elle ait été adoptée par le conseil d’administration ?

La dotation globale de fonctionnement des EPLE relève exclusivement de l’assemblée délibérante de la collectivité de rattachement qui la détermine dans les conditions fixées à l’article L.421-11 du code de l’éducation. Le vote du conseil d’administration ne peut donc porter en tout état de cause que sur la répartition des crédits ouverts. Précisons en outre que si les crédits ouverts s’apprécient au niveau du service pour les membres du conseil d’administration de l’EPLE, le vote du budget par le conseil d’administration, lui, reste global. Il ne peut donc y avoir qu’un seul vote pour un budget. Seul, l’existence d’un budget annexe entraîne un second vote. Selon nous, il vous appartient de demander à l’EPLE quel vote il entend faire prévaloir auprès des autorités de contrôle. Dans le cas où ce serait le vote « non », et quelle que soit la motivation de ce vote, il vous appartiendra de procéder au règlement conjoint du budget en liaison avec l’autorité académique.

Le Département s’est récemment opposé à plusieurs décisions budgétaires modificatives procédant à des prélèvements sur fonds de roulement. Selon les cas, l’autorité académique partage ou non l’avis du Département. Le désaccord entre les 2 autorités de contrôle a ainsi été arbitré récemment par le préfet après avis de la chambre régionale des comptes. Celle-ci ne s’est pas prononcée sur le fond mais sur la forme, considérant que le désaccord du Département doit faire l’objet d’un vote, soit par l’assemblée départementale, soit par la commission permanente. Afin de régulariser le contrôle du Département, il est donc décidé de soumettre au vote les cas de désaccords. Il y a 2 types de désaccord et l’article L 421.11 du code de l’éducation utilise indifféremment ce terme pour 2 situations : l’opposition d’une des autorités de contrôle sur l’acte budgétaire du collège, l’opposition entre les deux autorités de contrôle (l’une considère l’acte budgétaire comme bon, l’autre pas). Aussi, je souhaiterais savoir : si le vote exigé du Département doit concerner l’acte budgétaire du collège et/ou le conflit avec l’autre autorité de contrôle qui est l’autorité académique ? quelle est la portée du vote : outre la manifestation de son désaccord motivé, le Département doit-il également faire voter le règlement conjoint qu’il propose ? est-ce que le vote est nécessaire lorsque les 2 autorités de contrôles sont d’accord pour s’opposer à un acte budgétaire d’un collège ?

Pour commencer, citons l’instruction M9.6, reprenant les articles L421-11 et L421-12 du code de l’éducation : « Les décisions budgétaires modificatives sont exécutoires dans un délai de 15 jours après la dernière date de réception par les deux autorités de tutelles et, comme pour le budget, sauf si l’une d’entre elles a fait connaître son désaccord motivé dans ce délai. » Il s’ensuit, comme première conséquence, que sauf désaccord de l’une ou des deux autorités de tutelle, budgets ou décisions modificatives deviennent exécutoires à l’expiration du délai sans que la collectivité de rattachement n’ait à délibérer. Il en va tout autrement en cas de désaccord avec l’EPLE. En effet, ce désaccord, motivé, conduira à un nouvel acte budgétaire venant se substituer à celui de l’EPLE. Il sera pris, soit conjointement par les deux autorités de tutelle, soit, en cas de désaccord entre elles, par le préfet, la Chambre régionale des comptes (CRC) obligatoirement sollicitée ayant donné un avis. Il y a lieu à cet égard de bien considérer l’article L421-13 en son alinéa IV qui circonscrit en matière de décisions à portée budgétaire les délégations possibles de l’assemblée délibérante à son bureau. Selon nous, la décision de refus prise par la collectivité et sa motivation (au travers de sa délibération) porte sur le désaccord avec l’EPLE et non pas avec l’autorité académique. Faire voter un règlement conjoint, qui ne pourrait, en tout état de cause, qu’être une proposition de règlement conjoint adressée au préfet en la circonstance, perd tout intérêt puisque, précisément, c’est parce que vous ne pouvez produire un règlement conjoint que le préfet, se substituant à son tour aux deux autorités de tutelle, sera amené à prendre une décision en propre. C’est au vu de la délibération de la collectivité et de la décision prise par l’autorité académique, non concordantes, que le préfet, disposant de surcroît de l’avis de la CRC, arbitrera et « règlera » la décision budgétaire modificative (le préfet n’étant pas tenu de suivre l’avis de la CRC). Toujours selon nous, pour les raisons expliquées plus haut, et alors même que les deux autorités de tutelles seraient d’accord pour régler conjointement la décision modificative budgétaire contestée, il y a lieu de faire délibérer l’assemblée délibérante de la collectivité (ou son bureau en cas de délégation) car cette décision est productive d’un nouvel acte budgétaire venant se substituer à celui de l’EPLE.

Je souhaitais avoir votre avis au sujet de la notification d’un règlement conjoint aux EPLE qui n’ont pas respecté les directives du Conseil départemental relatives aux tarifs des commensaux du service de restauration et d’hébergement pour l’élaboration de leur budget. En effet, cette année, notre collectivité a décidé d’imposer un tarif plancher aux EPLE pour les commensaux. Il a pris une délibération en ce sens.
Lors du contrôle des budgets, notre collectivité a pu constater que les tarifs demandés n’avaient pas été appliqués et retranscrits dans le budget. En conséquence, notre collectivité a demandé un règlement conjoint du budget au motif de non-respect des instructions de la collectivité en matière de tarifs de restauration. Pensez-vous que cette procédure ne s’appliquait pas dans ce cas de figure ?

La loi du 13 août 2004 a, sans équivoque possible, transféré à la collectivité de rattachement la compétence de la restauration. Il vous appartient donc de prendre toute décision financière relative au fonctionnement de ce service public local. En agissant de la sorte, c’est-à-dire en ne respectant pas les tarifs votés par votre assemblée délibérante, objet de vos instructions (dans ce cas il s’agit de véritables instructions et non de préconisations), l’EPLE s’est attribué une compétence qu’il ne saurait avoir. Le règlement conjoint du budget par les autorités de tutelle est la conséquence juridique logique de cette compétence usurpée.

Suite à la formation, je me permets de vous interroger sur le budget d’un collège appartenant à une cité mixte dont le Département est la collectivité pilote. Le collège reverse l’intégralité des recettes familles au budget du lycée. De même, dans les services généraux, à part l’AP et les subventions fléchées type mobilier et entretien du patrimoine, il n’y a pas d’éléments. Tout est mis du côté du lycée. Peut-on « rejeter » le budget pour non sincérité et impossibilité de contrôle, notamment de l’application des préconisations en matière de viabilisation ? Notez que le gestionnaire nous a transmis par mail le budget du lycée.

Après étude des documents transmis, il apparaît que la convention cadre Département-Région qui désigne le Département comme collectivité pilote, précise la répartition des parts de DGF vers les 2 EPLE comme suit : Versées par le Département : part de la DGF concernant la viabilisation et l’entretien du lycée + part de la DGF concernant la viabilisation et l’entretien du collège + part de la DGF concernant les dépenses pédagogiques et administratives du collège Versée par la Région : part de la DGF concernant les dépenses pédagogiques et administratives du lycée La convention ne précise pas quel est l’EPLE destinataire de ces versements (elle dit « la cité mixte »). Elle ne précise pas non plus quel est l’EPLE « pilote », c’est à dire support budgétaire de la cité mixte. Aujourd’hui, il s’agit du lycée soit par convention ancienne entre les 2 établissements, soit plus vraisemblablement par un héritage historique. Voici nos observations : Dans la mesure où tous les élèves sont hébergés dans les mêmes conditions et au même endroit, il ne peut exister qu’un seul SRH gérant globalement toutes les charges du service. Cela implique (cf. M.9.6 12131 et 12132, pages 43 et 44) que chaque EPLE constate ces recettes (ce qui est le cas) et que l’EPLE « hébergé » en reverse la globalité à l’EPLE « hébergeant » (ce qui est aussi le cas). Ce mode de fonctionnement a une double conséquence sur le « résultat partiel » (produits nets – charges nettes) de chaque SRH : il est automatiquement nul pour l’EPLE « hébergé » ; il est soit excédentaire, soit déficitaire pour l’EPLE gestionnaire du SRH. Il serait excessif d’affirmer que le fonds de roulement du collège est tronqué : cette règle s’applique pour tous les modes de fonctionnement des cuisines centrales, où c’est logiquement la structure gestionnaire du service qui voit son fonds de roulement affecté par les risques de l’exploitation. Le mode de budgétisation par transfert de charges pas ou peu individualisables est classiquement utilisé dans toutes les cités mixtes et il semble difficile d’y échapper ici. Votre problème réside dans l’absence de lisibilité des répartitions (en termes de viabilisation et d’entretien notamment) par manque d’information globale sur les dépenses de la cité mixte dans son ensemble (sauf envoi « à l’amiable » par mail du budget du lycée par le gestionnaire). La seule réponse à cette préoccupation légitime serait que le Département devienne autorité de contrôle des 2 EPLE de la cité mixte. Voici maintenant nos préconisations pour l’avenir : Modifier (ou compléter) la convention cadre en désignant le Département autorité de contrôle (budget/DBM/compte financier) pour les 2 EPLE de la cité mixte : il conviendrait ensuite de contacter le rectorat pour modification de paramètres sur DEMACT. Cela permettrait logiquement à la collectivité pilote d’avoir la main sur l’examen et le contrôle globale de l’affectation des charges et des produits. Revenir sur la désignation de l’EPLE support budgétaire en préconisant que ce soit le collège (effectifs doubles tant en externat que pour le SRH !) ce qui simplifierait l’élaboration et la lecture des 2 budgets en supprimant les participations entre établissements. On aboutirait alors au schéma suivant : le lycée reçoit de la Région la part « pédago adm » : il la répartit ; le collège reçoit du Département les 2 parts « viab entretien » + sa part « pédago adm » et répartit le tout (plus de reversement au lycée). Pour le SRH, on inverse : c’est logiquement le collège qui devient également gestionnaire. Bien noter qu’il ne peut s’agir là que d’une préconisation et que la décision ne peut être prise que par l’accord des conseils d’administration des deux EPLE composant la cité mixte (plus facile si un seul chef d’établissement).

Je souhaiterais savoir si les DBM pour information étaient obligatoirement transmissibles aux autorités de contrôle. Un EPLE affirmant le contraire, ne veut pas me transmettre ces DBM pour information. Comment interprétez-vous l’article L 421-14-III du code de l’éducation : « L’autorité académique et la collectivité de rattachement sont informées régulièrement de la situation financière de l’établissement ainsi que préalablement à la passation de toute convention à incidence financière. » ?

Il y a lieu de distinguer le virement à l’intérieur d’un même service qui n’a pas le statut de DBM mais constitue une décision de l’ordonnateur. Le chef d’établissement peut décider de virer des crédits ouverts d’un domaine à un autre, d’une activité à une autre ou d’un compte à un autre, le montant total du service n’est pas affecté. Les DBM sont des modifications qui impactent le montant total d’un service. Les DBM non soumises au vote du conseil d’administration s’imposent principalement pour des ressources nouvelles spécifiques, la re-constatation des produits scolaires et les dotations aux amortissements non prévues au budget initial. Ces modifications sont immédiatement exécutoires.Aux termes de l’article R421-60 code de l’éducation, le chef d’établissement informe la commission permanente et rend compte au conseil d’administration de ces modifications apportées sans vote. Il n’y a donc pas d’obligation de transmission aux autorités de tutelle pour ce type de décision modificative. Mais il y a lieu de considérer qu’une DBM ultérieure, assortie d’un vote du conseil d’administration cette fois, enregistrera les modifications intervenues entretemps non soumise à délibération. L’alinéa III de l’article L.421-14 doit être regardé comme un attribut « naturel » des autorités de tutelle de l’EPLE. Cet article, qui relève de la partie législative du code de l’éducation, donne toute la mesure des contrôles financiers que peuvent opérer les autorités de tutelle, es qualité. L’article, s’il impose la transmission aux autorités de tutelle des conventions à incidence financière avant qu’elles ne soient soumises au conseil d’administration de l’EPLE, ne précise pas, par contre, les modalités de cette « information régulière sur la situation financière » de l’établissement. Il revient donc aux autorités de tutelle de définir les modalités de cette information qui doit être « régulière ».Ce peut être en tout état de cause la transmission à période fixe de la « situation des dépenses engagées », certifiée par l’ordonnateur, ou bien encore la transmission, toujours à période fixe, de la « balance des comptes » certifiée par l’agent comptable. C’est donc dans le cadre de « cette information financière régulière » que les autorités de tutelle peuvent avoir connaissance des nouvelles ouvertures de crédit consécutives à une DBM sans vote ou bien, comme il a été dit plus haut, lors de la transmission ultérieure d’une DBM avec vote.

Suite à la formation sur le contrôle des actes budgétaires des EPLE, j’aurais une question au sujet des voyages scolaires. Y-a-t-il une base réglementaire qui n’autorise pas la prise en charge de la part accompagnateur par la DGF ? Nous voudrions savoir sur quoi nous baser en cas de règlement conjoint.

La circulaire ministérielle relative aux sorties et voyages scolaires n°2011-117 du 3-8-2011 est venue préciser le mode de financement des frais occasionnés par les accompagnateurs de voyages scolaires. Cette circulaire rappelle que « les sorties et voyages scolaires participent à la mission éducative des établissements d’enseignement du second degré ». Elle précise aussi que « les accompagnateurs, y compris les bénévoles, exercent une mission au service de l’établissement et n’ont donc pas à supporter le coût d’un séjour constituant une activité prolongeant une action d’enseignement. Les frais engendrés par le séjour des accompagnateurs sont liés à des déplacements qui font l’objet d’un ordre de mission émanant du chef d’établissement. » En conséquence, ce ne sont ni des dépenses de rémunération, ni des dépenses pédagogiques, mais des dépenses de fonctionnement de l’établissement dont le financement lui incombe. Parmi les sources de financement des voyages scolaires, la circulaire mentionne, s’agissant de l’EPLE : «les ressources propres de l’établissement : un établissement peut financer sur ses ressources propres ou en mobilisant le fonds de roulement, avec l’accord du conseil d’administration, tout ou partie des dépenses engendrées par un déplacement».

Je m’interroge sur la possibilité de régler une DBM par règlement conjoint. Est-ce possible ? J’ai souvenir d’anciens imprimés utilisés par les collèges pour leurs DBM (imprimés datant déjà d’un certain nombre d’années) qui donnaient cette possibilité aux autorités de contrôle. Pourtant, je ne vois aucune information claire et précise dans l’instruction codificatrice M9.6.

Budgets et modifications budgétaires (DBM) constituent, en droit budgétaire, les « actes budgétaires ». L’instruction M9.6 ne fait que reprendre – c’est une « instruction » – les textes d’origine législative ou règlementaire applicables aux EPLE en matière de gestion budgétaire et comptable. L’instruction M9.6, en son § 1235 – modification du budget – distingue, selon leur objet, les modifications qui sont soumises au vote du conseil d’administration de l’EPLE et celles qui ne le sont pas. Lorsque les modifications budgétaires sont soumises aux votes du conseil d’administration, la procédure de contrôle rejoint la procédure de contrôle du budget lui-même, avec cependant quelques différences quant aux délais de transmission notamment. C’est le principe juridique du « parallélisme des formes » : un acte pris dans le cadre d’une procédure ne peut être modifié qu’en suivant la même procédure (sous réserve de quelques différences). En tout état de cause, les DBM soumises au vote du conseil d’administration peuvent donc faire l’objet d’un règlement conjoint en cas de désaccord d’une (ou des) autorité(s) de contrôle. Le § 1236 de l’instruction M9.6 décrit la procédure de contrôle des actes budgétaires.

Nous avons reçu les budgets des EPLE et pour près de la moitié d’entre eux, la rubrique « FDR estimé » de la pièce B1.3 n’est pas renseignée : cette information n’est-elle pas obligatoire ? A défaut, peut-on la réclamer à posteriori ?

Le projet de budget doit faire figurer le montant prévisionnel estimé du fonds de roulement en fin d’exercice. Il est un élément indispensable d’appréciation de la soutenabilité budgétaire. Nombre d’établissements dont le fonds de roulement prévisionnel n’est pas impacté lors de l’établissement du budget prévisionnel, ne renseignent pas le document B1.3. Il y a lieu de rappeler que cette information est obligatoire. En tout état de cause, vous pouvez demander communication du fonds de roulement prévisionnel estimé lors de l’établissement du projet de budget approuvé par le conseil d’administration.